У грудні 2010 року Верховною Радою України був прийнятий новий Закон України «Про культуру». Це довгоочікувана і знакова подія як для працівників культури, так і для усієї галузі. Основною метою цієї статті є розглянути нові можливості, які надає Закон про культуру для розвитку громадського сектору у культурі та запровадження інновацій у діяльності закладів культури.
Нагадаємо: з грудня 2009 року в Україні Інститутом соціокультурного менеджменту за сприяння Міністерства культури України та при участі різних державних і недержавних організацій реалізується проект «Спільний шлях у майбутнє». Метою проекту є активізація громадського сектору культури, адаптація закладів культури (в першу чергу клубних закладів та бібліотек) до сучасних потреб громади та реалізація інших важливих ініціатив.
В ході реалізації проекту було вироблено практичні рекомендації щодо запровадження нових моделей та форм роботи закладів культури (клубних та бібліотечних установ), які постійно обговорюються на комунікативних та робочих зустрічах учасників проекту, за участю представників органів влади, місцевого самоврядування, громадських організацій, працівників культури (більш детальну інформацію про реалізацію проекту можна знайти на сайті – http://www.lacenter.org.ua/). Серед останніх дискусійних тем дуже важливе місце займає питання реалізації нового Закону України «Про культуру», його вплив на заклади культури, зокрема клубні установи та бібліотеки, особливо на їх можливості запровадити нові моделі та форми роботи. Тому головним питанням, на яке має відповісти ця стаття, є наступне – як впливає новий закон на процеси трансформації закладів культури та розвиток громадського сектору в культурі?
Загалом, прийнятий у грудні 2010 року Закон України «Про культуру» має створити нові можливості для розвитку сфери культури. Зокрема, серед основних завдань держави визначається створення умов для розвитку закладів культури незалежно від форм власності, залучення до сфери культури інвестицій та коштів від благодійництва, сприяння діяльності громадських організацій у сфері культури тощо.
Закон запроваджує і визначає нові важливі терміни, зокрема: базова мережа закладів культури, грант, діяльність у сфері культури, культурний простір України, культурні блага, культурно-мистецька громадськість та інші. З одного боку це дає можливість унормувати діяльність у сфері культури, а з іншого – створює певні нормативні обмеження вживання термінів. Наприклад, відповідно до Закону, до «культурно-мистецької громадськості» відносяться лише митці та працівники культури, інші працівники, об’єднані в професійні творчі спілки, національно-культурні товариства. Нажаль усі інші громадські організації та об’єднання громадян чи працівників культури до зазначеного вище терміну не відносяться.
Термін «діяльність у сфері культури (культурна діяльність)» містить досить широкі можливості для діяльності закладів культури, зокрема: проведення творчої, господарської, наукової, інформаційної, освітньої, культурно-дозвіллєвої, розважальної та ін. діяльності, спрямованої на створення, тиражування, розповсюдження, демонстрування, популяризацію, збереження і використання культурних благ та культурних цінностей для задоволення культурних потреб громадян. З іншого боку розділ «Діяльність у сфері культури» встановлює певні обмеження щодо основних видів діяльності у сфері культури. Так, серед запропонованих видів діяльності, які безпосередньо стосуються функціонування клубних закладів, слід зазначити наступне – організація відпочинку і дозвілля громадян, що значно звужує функції клубних закладів. Разом з тим, поряд із основними видами діяльності, заклади культури (різні за формою власності та видом діяльності) можуть провадити іншу господарську діяльність і одержувати від неї доходи, якщо така діяльність відповідає меті, з якою вони створені (тобто завданням і меті, визначених у статутах (положеннях). Такі особливості щодо діяльності закладів культури можуть бути використані для запровадження нових форм роботи у клубних та інших закладах.
Відповідно до Закону, до «культурних благ» відносяться певні товари та послуги, що виробляються в процесі провадження діяльності у сфері культури для задоволення культурних потреб громадян, серед них зокрема культурно-освітні послуги. При цьому цей перелік не є обмеженим. У зв’язку з цим існує можливість, окрім законодавчо визначених, запровадити нові форми послуг по задоволенню культурних потреб громадян.
Що стосується «базової мережі закладів культури», то, відповідно до Закону, до неї автоматично включаються усі існуючі заклади культури. Органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування під час формування та забезпечення функціонування базової мережі закладів культури мають керуватись державними соціальними нормативами у сфері обслуговування закладами культури (Закон України «Про державні соціальні стандарти і державні соціальні гарантії», 2000). Така норма закону дещо обмежує можливості щодо трансформування вже існуючих закладів культури та запровадження у них нових форм господарювання. Так, передача закладів культури в управління громаді, громадським, приватним та іншим недержавним організаціям можлива лише за умов дотримання державних соціальних стандартів.
Законом про культуру гарантується реалізація права громадян на створення закладів культури недержавної форми власності різних напрямів діяльності та організаційно-правових форм. Право утворювати заклади культури, різні за формою власності та видами діяльності у сфері культури (в т.ч. клубні заклади, бібліотеки), мають поряд із органами влади також громадські організації, інші об’єднання громадян, юридичні та фізичні особи тощо. Тобто, новий закон покликаний сприяти розвитку закладів культури різних форм власності, що є дуже позитивним для розвитку усієї галузі у нових ринкових умовах. Нажаль, поряд с цим, держава утримує та забезпечує фінансову підтримку лише закладам культури державної та комунальної форм власності, які віднесені до базової мережі закладів культури. Надання фінансової підтримки недержавним закладам культури, нажаль, не передбачено. При відсутності податкових стимулів для меценатів, які можуть підтримувати галузь культури та окремі заклади культури, встановлення таких обмежень може значно загальмувати розвиток недержавного сектору культури.
Враховуючи вищенаведене, слід зазначити, що згідно із Законом державою має створюватись сприятливий режим оподаткування для неприбуткових закладів культури, а також фізичних та юридичних осіб, які надають благодійну допомогу неприбутковим закладам культури, а також спрямовують свої кошти на розвиток культури. Ці норми мають бути передбачені у податковому законодавстві. Нажаль конкретних механізмів запровадження податкових стимулів в Законі не визначено. Крім того, обмеження лише щодо неприбуткових закладів культури не сприятиме розвитку приватного сектору у культурі, зокрема створенню приватних закладів культури. Згідно із законом приватні заклади культури фінансуються їх засновниками.
Також, Законом про культуру встановлено певні обмеження щодо проведення приватизації закладів культури, а саме: приватизації не підлягають заклади культури, що забезпечують державні соціальні нормативи у сфері обслуговування населення закладами культури.
Що стосується фінансування закладів культури, то закон передбачає серед витрат на утримання закладів окрім бюджетних коштів також кошти, що надходять від господарської діяльності, надання платних послуг, гранти, благодійні внески, добровільні пожертвування фізичних і юридичних осіб, у тому числі іноземних, інші не заборонені законодавством джерела. Ця норма застосовується до закладів культури різних видів і форм власності, що може сприяти розвитку саме недержавних закладів культури. Проте у Законі відсутні пояснення щодо конкретних форм витрат на які може бути спрямоване бюджетне фінансування закладів культури. У зв’язку з цим постає потреба розробки відповідного підзаконного акту, який встановив би правила щодо спрямування витрат із державного та місцевих бюджетів на утримання закладів культури.
Крім вищенаведеного у Законі встановлено норми щодо фінансового забезпечення закладів культури державної і комунальної форм власності базової мережі, які можуть отримувати фінансову підтримку за рахунок коштів установ, організацій, громадян та їх об’єднань. При цьому в Законі не міститься конкретних обмежень щодо отримання такої допомоги, що може бути використано на користь самих закладів культури та сприяти залученню коштів з різних джерел.
Незважаючи на те, що законодавство має на меті визначити механізм впливу громадськості на формування і реалізацію державної політики у сфері культури відповідний розділ містить певні обмеження щодо цього. Так, держава має залучати представників лише культурно-мистецької громадськості (див. визначення цього терміну) до участі в підготовці проектів нормативно-правових актів, презентації України в різних сферах міжнародного культурного життя тощо. З іншого боку у цьому ж розділі державою гарантується право громадських організацій різних видів брати участь у реалізації державної політики у сфері культури відповідно до законодавства, зокрема нормативно-правових актів щодо забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики України. Тобто для громадського сектору культури Законом встановлено майже ті самі права, що і для культурно-мистецької громадськості без визначення конкретних форм та обмежень їх участі у формуванні культурної політики.
Ще одним важливим моментом для розвитку культури, і в першу чергу на селі, є те, що відповідно до Закону, держава у пріоритетному порядку має створити умови для розширення культурної інфраструктури села. Хоча у Законі не визначено конкретних механізмів та видів закладів культури, що мають функціонувати на селі, це надає можливість запровадити інновації у роботу сільських закладів культури, які гарантуються Законом (у Законі не визначено конкретних видів інноваційної діяльності у сфері культури та обмежень щодо її впровадження).
Незважаючи на те, що новий Закон про культуру не містить конкретних механізмів та заходів щодо активізації та діяльності громадського сектору в культурі він надає нові права і створює можливості для закладів культури і окремих громадян щодо запровадження інновацій у сферу культури, нових форм роботи та видів діяльності закладів культури, в т.ч. нових форм господарювання, що також позитивно впливатиме на розвиток громадського сектору в культурі.
Враховуючи те, що в багатьох випадках норми Закону не мають прямої дії і вимагають розроблення окремих підзаконних актів постає необхідність подальшого удосконалення нормативно-правової бази галузі культури та уточнення норм Закону про культуру, зокрема з питань стимулювання діяльності недержавних закладів культури та громадських організацій у культурі, а також механізмів їх фінансової підтримки.
Світлана Пахлова,
старший науковий співробітник Українського центру культурних досліджень,
аспірант кафедри європейської інтеграції Національної академії державного управління при Президентові України
* – НДО-Інформ №4(43), 2011