ЕС – Європейський Союз
ЄК – Європейська Комісія
СхП – Східне Партнерство
1. Європейське законодавство
Сьогодні діяльність Європейського Союзу у сфері культури регулюється статтею 167 Розділу «Культура» Лісабонського договору – Договору про функціонування Європейського Союзу (далі за текстом Договір про ЄС). Відповідно до цього договору ЄС доповнює культурну політику держав-членів у різних напрямах, наприклад, збереження європейської культурної спадщини, налагодження співробітництва між культурними інституціями різних країн, а також сприяння посиленню творчої роботи [1]. На регулювання культурного сектору у державах-членах впливають також норми договорів про ЄС, хоча вони прямо не стосуються питань культури.
Важливе значення для гарантування культурних прав має Хартія основоположних прав Європейського Союзу, дотримання принципів і свобод якої є обов’язковими для Союзу згідно з Договором про ЄС. Так, Хартія визначає, що мистецтво та наукові дослідження не можуть обмежуватись, а ЄС має поважати культуру, релігії та мовне різноманіття [2].
Новий Договір про ЄС, відомий як Лісабонський договір, надає велике значення культурі [1]. Відповідно до Лісабонського договору Союз має поважати своє культурне та мовне розмаїття й забезпечувати захист і подальше збагачення культурної спадщини Європи (Ст. 3 Консолідованої версії Договору про ЄС). Стаття 6 Консолідованої версії Договору про функціонування ЄС визначає сфери компетенції Союзу у секторі культури, зокрема вживати дії для підтримки, координації та доповнень дій держав-членів у сфері культури [1]. Це означає, що у ЄС відсутня спільна політика у сфері культури, оскільки вона належить до компетенції безпосередньо держав-членів.
Проте Договір про ЄС встановлює принципи та сучасні рамки для реалізації культурної політики в ЄС, що включає зміст та процедуру прийняття рішень у цій сфері. Так, у Договорі про ЄС наголошується на повазі до культурного різноманіття, заохочення до співпраці держав-членів у різних секторах культури як в середині ЄС, так і з третіми країнами та міжнародними організаціями, зокрема з Радою Європи [1].
Крім того в ЄС встановлені певні принципи та засади адміністративного управління, так звані принципи «good governance» (ефективне урядування). Термін «governance» (урядування) розглядається в ЄС як низка правил, процесів та норм поведінки, що стосуються способу реалізації владних повноважень. При цьому держава є невід’ємним елементом громадянського суспільства й спрямована на обслуговування прав, свобод та інтересів громадян.
Основоположним принципом урядування є забезпечення більш якісного залучення громадянського суспільства до процесів вироблення правил та політики на рівні ЄС (запровадження процедури консультацій та участі громадян у розробці державної політики) [3]. Таких самих демократичних засад урядування мають дотримуватись держави-члени при виробленні власної політики на національному та місцевому рівнях.
Адміністративне управління, або ж урядування, в ЄС здійснюється при дотриманні наступних вимог:
• Відкритість. Інституції повинні працювати більш відкрито, активно обмінюючись інформацією з державами-членами відносно того, що робить ЄС та які рішення він приймає. Цей принцип також пропагує більш активну комунікацію із громадськістю щодо завдань і обов’язків владних органів, в т.ч. щодо рішень, які приймаються ними.
• Участь. Якість та ефективність політики ЄС залежить від участі широкого кола осіб та організацій на всьому шляху творення політики – від її планування до впровадження. Збільшення участі з великою ймовірністю посилить довіру до політики та Інституцій, що її впроваджують.
• Підзвітність. Ролі у законодавчому та виконавчому процесах повинні бути більш зрозумілими. Кожна з Інституцій повинна пояснювати і брати відповідальність за те, що вона робить для Європи. Більша ясність та відповідальність також вимагається від держав-членів ЄС та всіх інших агентів, що задіяні у розробці і впроваджені політики ЄС на будь-якому рівні. Крім того підзвітність базується на засадах права європейців на «належне управління» (Європейська хартія основоположних прав, стаття 41), що передбачає окрім традиційних типів відповідальності (політичної та адміністративної) також обов’язок реагування влади на потреби громадян.
• Ефективність. Державна політика, законодавча й регуляторна системи повинні відповідати реальним суспільним потребам, мати чіткі цілі й прийматися із врахуванням оцінки їх очікуваного впливу та попереднього досвіду. Політичні й управлінські рішення мусять прийматися своєчасно й передбачати певну міру гнучкості в їх реалізації з метою врахування місцевих умов або специфічних особливостей сфери управління.
• Злагодженість. Політика та усі заходи повинні відповідати один одному та бути легкозрозумілими. Вимагається дотримання послідовності у прийнятті політичних й управлінських рішень та використанні різноманітних інструментів і механізмів політики, в т.ч. законодавчих [3].
У 2007 році Європейська Комісія прийняла важливе повідомлення для культури, що має назву «Європейський план дій щодо культури у глобалізованому світі». Це повідомлення визначає нові стратегічні завдання для діяльності ЄС у сфері культури, зокрема:
• сприяння культурному різноманіттю та міжкультурному діалогу;
• сприяння розвитку культури, як важливого елемента міжнародних відносин ЄС [4].
Ці завдання мають досягатись за допомогою нових методів. За пропозицією Європейської Комісії співпраця між Європейськими інституціями та державами-членами має здійснюватись «відкритим методом координації дій», який передбачає визначення спільних завдань та їх подальше відображення у національних політиках. Іншою ключовою пропозицією Європейської Комісії є те, що ЄС у своїй діяльності має посилити роль сектору культури, зокрема через Культурний Форум. Крім того План дій щодо культури визначив основні напрями міжнародного співробітництва ЄС з країнами партнерами у сфері культури.
2. Європейські можливості для України
Механізмом реалізації завдань і цілей Європейського Союзу у сфері культури, визначених Договором про ЄС, є запровадженні ЄС програми. Так, після набрання чинності Маастрихтського договору Європейський Союз започаткував надання невеликих грантів у секторі культури через Європейський Соціальний Фонд, Європейський Фонд Регіонального розвитку. Пріоритетними напрямами підтримки культурної діяльності стали заходи щодо збереження культурної спадщини, розвитку мистецтва і літератури [5].
Сьогодні, Європейською Комісією реалізується програма «Культура» (2007-2013), яка сприяє міждержавному руху культурних продуктів, працівників культури та налагодженню міжкультурного діалогу. Метою програми є сприяння культурному різноманіттю та збільшенню культурної спадщини через міждержавне співробітництво, в т.ч. з країнами партнерами ЄС. Програма спрямована на реалізацію наступних завдань: забезпечити рух працівників культури, посилити міждержавний обмін культурними продуктами та міжкультурному діалогу [6].
Після прийняття Лісабонського договору Програма «Культура» вийшла за рамки лише культурного співробітництва а межі її поширення не обмежуються кордонами ЄС. Європейською Комісією в рамках програми «Культура» реалізуються спільні проекти із Радою Європи, наприклад програми «Київська ініціатива» та «Інтеркультурні міста», ініціатором і учасницею яких є Україна. Також Програма «Культура» є механізмом реалізації проектів Східного Партнерства за такими напрями як «Інвестування у людей», «Контакти між людьми».
У 2009 та 2010 році ЄК в рамках Програма «Культура» було прийнято окремий план для країн Європейської політики сусідства за умови їх участі у Конвенції ЮНЕСКО про охорону та заохочення розмаїття форм культурного самовираження, яка визначає спільні для ЄС цілі та принципи культурної політики і міжнародного співробітництва. Підтримка країн Європейської політики сусідства в рамках програми «Культура» передбачає не лише налагодження міжкультурного діалогу, а також запровадження у цих країнах європейських підходів до управління у сфері культури та сприяння розвитку культурної політики.
Україна, як країна Європейської політики сусідства, після ратифікації у 2010 році Конвенції ЮНЕСКО про охорону та заохочення розмаїття форм культурного самовираження отримала доступ до участі у Програмі «Культура» Європейської Комісії.
З мето налагодження діалогу ЄС із східними партнерами та посилення регіонального культурного співробітництво Європейською Комісією запроваджено Програму з питань культури СхП на 2011-2014 роки (Eastern Partnership Cultural Programme). Інструментами Програми є надання технічної підтримки органам культури у здійсненні реформування культурної політики та удосконалення законодавчої бази; надання підтримки у підвищенні публічного доступу до культурних ресурсів, посиленні культурного співробітництва та обмінів на різних рівнях, збереженні та поширенні культурної спадщини, запровадженні стратегічного менеджменту в сферу культури тощо [7]. Учасниками цієї програми є Азербайджан, Білорусь, Вірменія, Грузія, Молдова та Україна – країни Європейської політики сусідства.
Участь нашої держави у програмах ЄС значно розширює можливості діалогу та сприяє поглибленню політичного співробітництва із ЄС засобами культури. Також це сприяє наближенню українського законодавства у сфері культури до європейських стандартів, відкриттю кордонів для руху українських культурних продуктів та працівників, зростанню інвестицій у секторі культури України.
Крім того представлення України у культурному середовищі Європейського Союзу значно підвищить імідж країни у світі, в першу чергу за допомогою культурного співробітництва як з державами-членами ЄС, так і країнами Східної Європи, Західних Балкан та Північного Кавказу.
3. Українські реалії
Сьогодні регулювання сфери культури України все ще відбувається ситуативно або із системним застосуванням старих методів і підходів. Така ж ситуація прослідковується і в законодавчому забезпеченні сектору культури. Навіть прийняття нового Закону про культуру у 2011 році не дало очікуваного результату – пожвавлення та полегшення діяльності у сфері культури.
Загальна картина розвитку сектору культури та аналіз наявних проблем у ньому представлена у щорічних звітах, які готуються як фахівцями Міністерства культури України і Українського центру культурних досліджень, так і незалежними експертами. Зокрема, Радою Європи на власному сайті публікуються огляди культурних політик європейських держав, які доступні в першу чергу англійською мовою, а також національною мовою держави (стосується лише щорічних звітів про культурну політику). Огляд останніх тенденцій, які відбуваються в культурній політиці України також презентовано на сайті Ради Європи [8]. На відміну від оцінки незалежних експертів, яка постійно публікується в мережі Інтернет, звіти Міністерства в більшості випадків є недоступними до широкого кола громадян.
Важливим для розуміння сучасного культурного простору України є ґрунтовний Аналітичний огляд «Культурна політика в Україні», підготовлений у 2007 році вітчизняними фахівцями і науковцями [9] та зарубіжними експертами [10] в рамках участі України у програмі оглядів національних політик Ради Європи. Огляд містить аналітичну інформацію про становище в ключових галузях культури України і культурних індустріях, про законодавчу базу, систему управління та фінансування в галузі культури, про міжнародні культурні зв’язки та наукові дослідження в культурній сфері України, а також історичний аспект розвитку сектору культури й підходів до регулювання сектору.
Нажаль розроблені вітчизняними та зарубіжними фахівцями пропозиції щодо змін у системі управління сектором культури так і не були запроваджені. Основною причиною такої ситуації є відсутність в Україні стратегії розвитку культури та культурної політики, яка б будувалась на міжнародних стандартах і принципах управління, а також враховувала б думку експертів. Іншою не менш важливою причиною є відсутність оцінки на державному рівні потенціалу культурного сектору та потреб громади в культурних послугах. Відірваність рішень органів управління культурою від потреб суспільства провокує зріст незадоволення та негативне ставлення до культурної політики України.
Разом з тим в культурному секторі сьогодні спостерігається досить позитивна тенденція до збільшення громадських ініціатив та інноваційних культурних проектів. Поява нових недержавних організацій, що впроваджують нові культурні продукти та послуги, сприяє загальному розвитку даного сектору. Враховуючи важливу роль громадськості у розбудові культурної сфери нова культурна політика має будуватись на демократичних засадах, зокрема принципах ефективного урядування, визнаних ЄС.
Законодавче регулювання сектору культури є невід’ємною частиною культурної політики, інструментом для її ефективного запровадження. Тому підходи до реформування законодавчої системи мають відображати цілі та завдання культурної політики України. Крім того важливою умовою для розвитку законодавчої системи є участь у процесі його реформування громадян та врахування реальних потреб сектору культури.
З огляду на вищенаведене першочерговим завдання держави має стати формування стратегії або концепції розвитку сектору культури яка б враховувала думки усіх заінтересованих сторін, інтереси громадян, загальні тенденції і виклики, які існують в культурному секторі, а також забезпечила б демократичні підходи до управління в галузі культури.
* – “Матеріали другої Національної конференції “Реформування закладів культури” (7-9 лютого 2012 року, м. Ірпінь, Київська область)
Список використаних джерел
1. Treaty of Lisbon. – http://europa.eu/lisbon_treaty/full_text/index_en.htm
2. Charter of Fundamental Rights of the European Union – http://eur-lex.europa.eu/en/treaties/index.htm
3. Біла книга щодо європейського урядування «Зміцнення демократії в Європейському Союзі». Програма роботи». Європейська Комісія, Брюссель, SEC (2000) 1547/7 [ Неофіційний переклад].
4. Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European economic and social Committee and the Committee of the regions a European agenda for culture in a globalizing world. – Brussels, 10.5.2007, COM(2007) 242 final – http://ec.europa.eu/culture/our-policy-development/doc399_en.htm
5. Treaty of Maastricht – http://europa.eu/scadplus/treaties/maastricht_en.htm#INSTITUTIONS
6. Офіційний сайт Європейської Комісії – http://ec.europa.eu/culture/our-programmes-and-actions/doc411_en.htm
7. Офіційний сайт Представництва ЄС в Україні – http://eeas.europa.eu/delegations/ukraine/eu_ukraine/eastern_partnership/eastern_partnership_uk.htm
8. Compendium, Cultural Policy Profile, Ukraine – http://www.culturalpolicies.net/web/ukraine.php
9. Культурна політика в Україні. Аналітичний огляд – http://www.culturalstudies.in.ua/zv_2007_s1.php
10. National Report on Cultural Policy in Ukraine – http://www.coe.int/t/dg4/cultureheritage/culture/completed/diversity/DGIV_CULT_POL_trans%282003%297_Ukraine_EN.PDF
Важливі посилання:
· European Commission, Culture – http://ec.europa.eu/culture/index_en.htm
· The EU’s Culture programme (2007-2013) – http://ec.europa.eu/culture/our-programmes-and-actions/culture-programme-%282007-2013%29_en.htm
· Compendium – Cultural Policies and Trends in Europe – http://www.culturalpolicies.net/web/index.php
· Compendium, Cultural Policy Profile, Ukraine – http://www.culturalpolicies.net/web/ukraine.php
· European Culture Portal – http://ec.europa.eu/culture/portal/index_en.htm
· Доповідь Міністра культури України Михайла Кулиняка на підсумковій Колегії Міністерства культури (2012 рік) – http://mincult.kmu.gov.ua/mincult/uk/publish/article/270256;jsessionid=D497A86BF031989252266CFA8E458D8C
· Культурна політика в Україні. Аналітичний огляд – http://www.culturalstudies.in.ua/zv_2007_s1.php
· National Report on Cultural Policy in Ukraine – http://www.coe.int/t/dg4/cultureheritage/culture/completed/diversity/DGIV_CULT_POL_trans%282003%297_Ukraine_EN.PDF
· Eastern Partnership Culture Programme – http://euroeastculture.eu/en/