Сьогодні більшість громадян України не розуміє повноважень Міністерства культури і туризму України та роль місцевих органів виконавчої влади (управлінь та відділів культури місцевих державних адміністрацій), органів місцевого самоврядування (виконавчі комітети місцевих рад так само утворюють у своєму складі управління та відділи культури) та громадськості у формуванні і реалізації політики у сфері культури.
У цій статті я би хотіла розкрити особливості побудови системи органів управління культури в Україні та основні аспекти публічного управління у сфері культури Республіки Польща.
Досить серйозний внесок у дослідження у сфері «культура» проводили і проводять експерти Українського центру культурних досліджень Міністерства культури і туризму України (УЦКД). Науковці УЦКД є постійними учасниками законотворчої роботи та авторами ряду проектів нормативно-правових актів у сфері культури. У статтях та наукових працях представників УЦКД, зокрема Гриценка О.А., Солодовника В.В., Різника О.О., Садовенко С.М. та ін., відображені різні аспекти формування культурного середовища України а також європейський досвід управління сферою культури. Важливим для розуміння сучасного культурного простору є Аналітичний огляд «Культурна політика в Україні», підготовлений у 2007 році фахівцями та науковцями України в рамках участі України в програмі оглядів національних політик Ради Європи. Огляд містить аналітичну інформацію про становище в ключових галузях культури України, в культурних індустріях, про законодавчу базу, систему управління та фінансування в галузі культури, про міжнародні культурні зв’язки та наукові дослідження в культурній сфері України.
Також дуже важливий погляд на стан культури в Україні ззовні, викладений в Оцінці міжнародних експертів «Культурна політика України», підготовлений експертами Ради Європи на умовах партнерської співпраці між Радою Європи та органами, відповідальними за культуру в Україні.
Від самого початку незалежності в Україні розпочалися гострі дебати навколо питання національної культури, які тривають і досі. Україна відрізняється від інших країн в першу чергу історично сформованими підходами у формуванні культурної політики, де держава відігравала важливу роль у підтримці культури, утриманні мережі закладів культури і мистецтва, їх фінансуванні та здійсненні, певною мірою, керування ними. Такий принцип формування політики зберігається і сьогодні. Проте, як зазначають міжнародні експерти, між прагненням держави – зокрема, зберегти і утримати культурну інфраструктуру – та існуючими реаліями є великий розрив. Країна досі не позбавилась старих звичок і не готова до змін у культурному середовищі, в першу чергу законодавчо, оскільки процес прийняття рішень та нових законів значно відстає від змін трансформаційних.
З іншого боку в Україні досить динамічно розвивається недержавний сектор культури, який, з огляду на існування монополій у державному секторі, не став зрілим елементом, як у європейських країнах.
Неоднозначним, на думку українських експертів і науковців, є процес децентралізації культурної галузі, що відбувався на початку 90-х років. Найбільшою і найважливішою зміною стала передача більшості закладів культури і мистецтва державної форми власності, розташованих у регіонах, у комунальну власність, на утримання місцевих бюджетів. Разом з тим система формування місцевих бюджетів не зазнала змін і породила негативні наслідки: через слабкість місцевих бюджетів тисячі будинків культури, бібліотек і кінотеатрів, особливо у сільській місцевості і малих містах, опинилися без грошей, чимало з них були закриті або перепрофільовані. Хоча, саме по собі збереження мережі закладів культури можна вважати позитивним моментом.
Сам процес децентралізації передбачає перехід влади від центральних до регіональних рівнів управління і вимагає збільшення фінансування, управлінської компетенції. В Україні, фактично, відбулась передача влади у сфері культури на місця без відповідного фінансового забезпечення та узгодженості компетенції і відповідальності регіональних органів культури з центральним.
Повноваження органів місцевого самоврядування визначені Законом України від 21 травня 1997 року № 280 «Про місцеве самоврядування в Україні» і, зокрема, стосовно культури передбачають: складання і затвердження програм культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць; затвердження місцевого бюджету; визначення доцільності, порядку та умов приватизації об’єктів комунальної власності; вирішення питань про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання установ та організацій комунальної власності; здійснення фінансування видатків з місцевого бюджету; управління майном, що належить до комунальної власності; управління закладами освіти, культури тощо, організація їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення; створення умов для розвитку культури; сприяння роботі національно-культурних товариств, асоціацій, інших громадських та неприбуткових організацій, які діють у сфері культури та ін.
Відповідно до Закону України від 9 квітня 1999 року № 586 «Про місцеві державні адміністрації» місцева державна адміністрація здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.
До основних повноважень місцевих державних адміністрацій належить, зокрема: розробка і виконання програм соціально-економічного розвитку; складання і подання на затвердження відповідній раді проекту бюджету та забезпечення його виконання; подання до Мінфіну пропозицій до проекту Державного бюджету України та щодо коштів для розподілу між територіальними громадами; реалізація державної політики у галузі науки, освіти, культури тощо; здійснення управління об’єктами, що перебувають у її власності; прийняття рішень про створення, реорганізацію та ліквідацію установ, що належать до сфери її управління; здійснення делегованих відповідною радою функцій управління майном спільної власності; здійснення керівництва закладами науки, освіти, культури тощо, що належать до сфери її управління, їх матеріально-фінансове забезпечення; вживання заходів щодо збереження мережі закладів освіти, культури тощо; сприяння роботі творчих спілок, товариств, фондів, асоціацій, громадських організацій та ін.
Міністерство культури і туризму України (далі МКТ) є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади із забезпечення проведення державної політики у сфері культури, туризму, а також державної мовної політики.
МКТ організовує в межах своїх повноважень виконання актів законодавства і здійснює контроль за їх реалізацією, узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до його компетенції, розробляє пропозиції щодо вдосконалення законодавства та вносить їх у встановленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України.
МКТ безпосередньо керує діяльністю державних закладів культури і мистецтв (яких нараховується біля 130 установ – приблизно 1,7 % від усіх установ галузі), а також здійснює певний методично-рекомендаційний вплив на інші заклади і організації культури комунальної форми власності (нараховується близько 46,0 тис. од. – біля 98 % усіх закладів), які адмініструються і фінансуються місцевими органами влади через регіональні органи управління культурою – Мінкультури АР Крим, обласні (а також міст Києва та Севастополя) управління та районні (міські) відділи (управління) культури.
Міністерству культури і туризму України у Державному бюджеті на відповідний рік передбачаються видатки лише на утримання (130) державних (в т.ч. національних) закладів і установ культури, а також на проведення загальнодержавних культурно-мистецьких заходів. Також за рахунок асигнувань передбачених МКТ у Державному бюджеті на відповідний рік Міністерством здійснюється фінансування гастрольної діяльності, створення та розповсюдження національних фільмів, виплата Грантів Президента України молодим діячам мистецтва для створення і реалізації творчих проектів та Премій і стипендій за видатні досягнення у галузі культури, літератури і мистецтва за відповідними бюджетними програмами.
У підпорядкуванні органів місцевого самоврядування та місцевих органів культури перебувають понад 45 тисяч комунальних підприємств, установ та організацій культури (музеї, театри, бібліотеки, початкові спеціалізовані мистецькі навчальні заклади (школи мистецтв), клубні заклади, кінотеатри тощо), які, відповідно до чинного законодавства, фінансуються за рахунок джерел місцевих бюджетів.
Згідного з діючим законодавством МКТ є основним розробником державної політики України у сфері культури та координатором діяльності державних закладів культури і місцевих та органів культури, останні є безпосередніми виконавцями політики у цій галузі на місцевому рівні.
Разом з тим, діяльність регіональних органів культури обмежується не лиже чинними нормами законодавства (в першу чергу це стосується Бюджетного законодавства України), а й рішеннями місцевих рад, що є самостійними органами, наділеними широкими повноваженнями. Місцеві органи культури безпосередньо залежать від політичних рішень місцевих рад, останні самостійно формують місцевий бюджет (села, селища, міста, районів у місті), затверджують програми розвитку культури на відповідній території та контролюють їх виконання органами влади.
Акти органів місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку. Втручання державних органів у процес складання, затвердження і виконання місцевих бюджетів не допускається.
У такий спосіб МКТ не має підстав для втручання у процес формування місцевих бюджетів, який прямо впливає на стан забезпечення галузі культури та належне функціонування установ культури.
Не дивлячись на існуючі можливості контролю за діяльністю управлінь культури, вплив МКТ є здебільшого рекомендаційний, зважаючи на знаходження фінансових важелів впливу в органах місцевого самоврядування.
Органи місцевого самоврядування діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність в першу чергу перед територіальною громадою.
Це є важливим аргументом для підвищення участі громадськості у прийнятті рішень з питань культурного розвитку як на місцевому рівні, так і на національному.
Залучення громадян до процесів прийняття державних рішень регламентується такими нормативними актам, як Закон України від 16.06.1992 № 2460 «Про об’єднання громадян», постанова Кабінету Міністрів України від 26 листопада 2009 року № 1302 «Про додаткові заходи щодо забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики», постанова Кабінету Міністрів України від 6.01.2010 № 10 «Про затвердження Порядку залучення громадян до формування та реалізації державної політики» та інші.
Тому роль МКТ та місцевих органів культури полягає у тому, щоб формувати політику у сфері культури з урахуванням принципів демократичного урядування та виходячи з реалій сьогодення. Для України корисним є вивчення практичного досвіду тих, хто пройшов період трансформацій та перейшов до нового етапу власного розвитку. Саме Республіка Польща, що вийшла з учорашнього соціалістичного минулого, продемонструвала як об’єднати зусилля нації і держави на розбудову нового суспільства в поєднанні з бажанням населення знайти своє місце в ньому.
Розглядаючи досвід Республіки Польща щодо реформування галузі культури слід зазначити, що, не дивлячись на позитивні тенденції у розвитку культурного середовища, країна втратила значну кількість закладів культури (клубів, бібліотек) переважно в малих населених пунктах саме шляхом їх закриття, об’єднання чи продажу. З іншого боку проведені у Польщі законодавчі реформи створили правове поле для здійснення фінансування недержавних установ з бюджетів різних рівнів (державного, місцевого), а державні чи комунальні заклади відповідно до нових правових норм мають можливість одночасно отримувати і використовувати кошти з різних джерел, наприклад з державного чи місцевого бюджетів, благодійних фондів, міжнародних донорських організацій і коштів окремих меценатів. Позитивним фактором для розвитку та підвищення ефективності діяльності закладів культури Польщі, і в першу чергу клубів і бібліотек, є значне розширення можливостей для надання ними платних послуг, а також наявність фінансових стимулів, що дозволяють закладам культури використовувати більше 50% зароблених коштів на власні потреби.
Іншим позитивним фактором, який відіграє не останню роль у розвитку галузі культури Польщі, є активна участь громадськості у питаннях формування політики у сфері культури на усіх рівнях, а також їх вплив на рішення влади з будь-яких соціальних питань, в тому числі забезпечення духовного і культурного розвитку регіону. Для цього Польським законодавством передбачені усі важелі впливу та контролю місцевою громадою за діяльністю місцевих органів влади. Треба відмітити, що Українське законодавство так само передбачає участь громадськості в управлінні держави на різних рівнях та здійснення нею контролю за рішеннями влади.
Для розуміння системи територіального устрою Польщі слід зазначити, що територіальні органи є виборними і наділені усіма владними повноваженнями, зокрема: формувати місцеві бюджети, визначати пріоритети політики на місцевому рівні, приймати і реалізовувати програми розвитку території, формувати органи управління. На відміну від України у Республіці Польща не існує на місцевому рівні органів виконавчої влади, на зразок місцевих державних адміністрацій України. Місцеві органи, які по суті подібні українським органам місцевого самоврядування, є виборними і підзвітні та підконтрольні місцевій громаді. Така система територіальних органів на місцях є характерною для європейських країн і сприяє реалізації демократичних принципів управління – коли влада на місцях передається громаді.
Слід окремо зазначити, що не останню роль у налагодженні зв’язків влади з громадськістю відіграють центри місцевої громадської активності, які виникли на території Польщі переважно як окремі неприбуткові організації. У їх створенні і діяльності активну участь приймають як громадськість, так і представники установ соціально-культурної сфери та місцевої влади. Діяльність цих центрів націлена на задоволення соціальних і культурних потреб населення. Тому вони є безпосередніми учасниками процесів прийняття рішень органами влади і представляють інтереси місцевої громади.
Тож, які можна зробити висновки?
По-перше, модель, запропонована Польщею, щодо створення центрів громадської активності та їх співпраця із закладами культури, яка має на меті покращити якість культурних послуг, є прийнятною для України з багатьох причин. Україна стоїть на шляху впровадження демократичних принципів публічного управління. Це в першу чергу стосується залучення громадян до прийняття управлінських рішень на усіх рівнях (державному та місцевому). Ми маємо активізувати громаду до участі в управлінні сферою культури шляхом залучення осередків громадської активності, як об’єднань громадян, до формування політики та напрямів діяльності закладів культури по наданню якісних послуг громадянам.
По-друге, запозичення досвіду Польщі надасть можливість вивести установи культури України, і в першу чергу на селі, на новий рівень діяльності по наданню культурних послуг, націливши їх на ефективне використання усіх наявних ресурсів (людських, технічних, фінансових тощо) та наближення до потреб споживачів – місцевої громади. Це не лише забезпечить конкурентоспроможність організацій культури, а й дозволить зберегти мережу закладів культури. В цьому процесі дуже важливу роль відіграє сама держава, її прагнення до перетворень. Реформаційні процеси не відбуваються лише за участі громадян, вони тільки можуть спонукати владу до змін. Хоча саме завдяки участі громадськості можна досягти необхідних змін у будь-якій сфері суспільного розвитку.
Безумовно корисним для розвитку вітчизняної сфери «культура» буде більш детальне вивчення окремих аспектів культурної політики України, розробка нових альтернативних науково-обгрунтованих підходів до регулювання сферою культури України з урахуванням позитивного досвіду європейських країн і, зокрема, Республіки Польща.
Світлана Пахлова, Аспірант Національної академії державного управління при Президентові України, старший науковий співробітник Українського центру культурних досліджень Міністерства культури і туризму України.
* – НДО-Інформ №2(37), 2010р.